關于改革完善占補平衡制(zhì)度：貫通“兩平衡”，實施“大(dà)占補”的(de)一些思考
發布時間：
2023-10-27
來源于：自然資源社圈
導語
近日，自然資源部部長王廣華的(de)一篇文(wén)章(zhāng)王廣華：切實加強耕地(dì)保護 改革完善占補平衡制(zhì)度，引發大(dà)家關注。值得注意的(de)是，文(wén)中提到(dào)将以往非農(nóng)建設占用(yòng)耕地(dì)落實占補平衡擴展到(dào)各類占用(yòng)耕地(dì)均要落實占補平衡，這意味著(zhe)原來的(de)“占補平衡”與“進出平衡”将合并統一爲“大(dà)占補”。這将是自然資源管理(lǐ)的(de)重大(dà)變革，“大(dà)占補”“以補定占”将改變很多東西(xī)，也(yě)将面臨很多新的(de)挑戰。
耕地(dì)保護面臨的(de)形勢
文(wén)中提到(dào)，在持續嚴格規範非農(nóng)建設占用(yòng)耕地(dì)落實占補平衡的(de)基礎上(shàng)，針對第三次全國國土(tǔ)調查反映的(de)大(dà)量耕地(dì)不合理(lǐ)流失問題，要求耕地(dì)轉爲林地(dì)、草(cǎo)地(dì)、園地(dì)等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地(dì)落實“進出平衡”，在年度内補足數量相(xiàng)等、質量相(xiàng)當的(de)可(kě)以長期穩定利用(yòng)的(de)耕地(dì)；針對違法建設占用(yòng)耕地(dì)造成耕地(dì)減少(shǎo)問題，嚴格規定違法用(yòng)地(dì)整改處置到(dào)位前，必須先行(xíng)“凍結”當地(dì)相(xiàng)應的(de)儲備補充耕地(dì)指标，确保耕地(dì)不再減少(shǎo)。通過一系列舉措（兩平衡一凍結），初步遏制(zhì)了多年來耕地(dì)總量持續減少(shǎo)的(de)勢頭，實現了2021年、2022年連續兩年全國耕地(dì)總量淨增加。
與此同時，也(yě)指出目前耕地(dì)保護存在的(de)主要問題，包括：①從占用(yòng)耕地(dì)看，城鄉建設和(hé)基礎設施配套等各類非農(nóng)建設不可(kě)避免仍将占用(yòng)一部分(fēn)耕地(dì)，農(nóng)業(yè)結構調整、造林種樹造成耕地(dì)流失的(de)規模仍然不小(xiǎo)，違法違規用(yòng)地(dì)問題仍較突出。②從補充耕地(dì)看，占補平衡存在占多補少(shǎo)、占優補劣甚至弄虛作假問題，一些地(dì)方落實“進出平衡”不到(dào)位，區域耕地(dì)總量仍在減少(shǎo)；有(yǒu)的(de)地(dì)方違規開(kāi)墾破壞生态環境，一些補充耕地(dì)質量不高(gāo)，存在撂荒和(hé)流失風險。③全國耕地(dì)後備資源越來越少(shǎo)，且多位于生态功能(néng)重要區域，通過開(kāi)墾後備資源補充耕地(dì)難度越來越大(dà)。
三
什(shén)麽是“兩平衡”
1998年修訂的(de)《土(tǔ)地(dì)管理(lǐ)法》确立了以“占補平衡”爲核心的(de)土(tǔ)地(dì)用(yòng)途管制(zhì)制(zhì)度，其重點是針對當時建設大(dà)量占用(yòng)農(nóng)地(dì)導緻我國耕地(dì)面積急劇減少(shǎo)、“口糧田”受到(dào)嚴重威脅的(de)現狀，對農(nóng)用(yòng)地(dì)轉爲建設用(yòng)地(dì)進行(xíng)嚴格管控。這項制(zhì)度實行(xíng)20多年來，不僅在很大(dà)程度上(shàng)有(yǒu)效遏制(zhì)了盲目占用(yòng)耕地(dì)或貪大(dà)求多亂占濫用(yòng)耕地(dì)搞建設的(de)沖動，而且在總量上(shàng)保證了耕地(dì)的(de)“補大(dà)于占”，爲推動實現我國耕地(dì)的(de)總量平衡發揮了重要而積極的(de)作用(yòng)。
2021年11月(yuè)27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和(hé)草(cǎo)原局印發《關于嚴格耕地(dì)用(yòng)途管制(zhì)有(yǒu)關問題的(de)通知》（自然資發〔2021〕166号）首次提出耕地(dì)“進出平衡”的(de)概念，對一般耕地(dì)轉爲林地(dì)、草(cǎo)地(dì)、園地(dì)的(de)，要實行(xíng)耕地(dì)“進出平衡”，從某種意義上(shàng)看，這既是對耕地(dì)占補平衡制(zhì)度的(de)拓展和(hé)補充，也(yě)是對國土(tǔ)空間用(yòng)途管制(zhì)制(zhì)度的(de)細化、深化和(hé)強化。
進出平衡與占補平衡制(zhì)度的(de)出台背景，都(dōu)是基于我國土(tǔ)地(dì)基本國情和(hé)所面臨的(de)耕地(dì)保護形勢與現狀。從“占補平衡”到(dào)“進出平衡”，實際上(shàng)是從管控建設占用(yòng)和(hé)管控農(nóng)地(dì)互轉的(de)不同角度，共同織密織牢了耕地(dì)保護網。
改革占補平衡制(zhì)度後将有(yǒu)哪些新改變
一是“小(xiǎo)占補”變“大(dà)占補”，耕地(dì)保護範圍得到(dào)統一。按照(zhào)改革部署，調整完善占用(yòng)耕地(dì)補償制(zhì)度，将以往的(de)非農(nóng)建設占用(yòng)耕地(dì)落實占補平衡擴展到(dào)各類占用(yòng)耕地(dì)均要落實耕地(dì)占補平衡，由“小(xiǎo)占補”變爲“大(dà)占補”，耕地(dì)保護範圍實現統一。
二是補充耕地(dì)來源得到(dào)有(yǒu)效拓展，改革後補充耕地(dì)來源主要爲：鹽堿地(dì)等未利用(yòng)地(dì)、低效閑置建設用(yòng)地(dì)、從耕地(dì)中流出的(de)園地(dì)、林地(dì)、草(cǎo)地(dì)等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地(dì)。換而言之，将以往屬于耕地(dì)進出平衡的(de)補充耕地(dì)來源納入了。與此同時需要注意的(de)是，進出平衡的(de)補充耕地(dì)立地(dì)條件(jiàn)中坡度要求是25度以下，而以往占補平衡充耕地(dì)立地(dì)條件(jiàn)中坡度要求原則不得大(dà)于15度，确需開(kāi)墾的(de)，應經縣級論證評估、省級複核認定具備穩定耕種條件(jiàn)後方可(kě)實施。
三是有(yǒu)利于耕地(dì)整體性保護。以往耕地(dì)“占補平衡”區别于“進出平衡”的(de)是其有(yǒu)一定的(de)指标交易收益，一些地(dì)方在落實耕地(dì)“占補平衡”時一味追求指标收益，而忽視耕地(dì)整體性保護。譬如(rú)，在補充耕地(dì)選址階段，套合“二調”“三調”數據，選取符合耕地(dì)“占補平衡”指标地(dì)塊進行(xíng)開(kāi)墾，而對于符合耕地(dì)“進出平衡”的(de)地(dì)塊未做複墾，不利于耕地(dì)集中連片和(hé)整體性保護。改革後，随著(zhe)落實“大(dà)占補”的(de)實施，拓寬補充耕地(dì)來源，有(yǒu)利于耕地(dì)集中連片和(hé)整體性保護。
四是有(yǒu)效防止借用(yòng)“進出平衡”規避落實“占補平衡”，面對日趨複雜的(de)耕地(dì)保護形勢，耕地(dì)利用(yòng)的(de)形态不斷在變，“農(nóng)”與“非農(nóng)”“糧”與“非糧”的(de)界限會(huì)更加難以嚴格限定。一些地(dì)方出現以“農(nóng)業(yè)發展”之名，行(xíng)“非農(nóng)建設”之實，以此來規避落實耕地(dì)占補平衡。此次占補平衡的(de)改革，由“小(xiǎo)占補”變爲“大(dà)占補”，各類占用(yòng)耕地(dì)行(xíng)爲均需落實占補平衡，堅持以補定占、嚴控占用(yòng)、嚴格補充、嚴守總量，可(kě)有(yǒu)效防止借用(yòng)“進出平衡”規避落實“占補平衡”。
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